La definición que no caduca: el artículo 2.º de la Paz Total y las Zonas de Ubicación Temporal

Existe en la Ley 2272 de 2022 —la Ley de Paz Total— una asimetría temporal que la doctrina constitucional aún no ha resuelto y que el calendario está convirtiendo en problema concreto. La lectura conjunta de sus artículos 19 y 20 conduce a un resultado preciso: el artículo 2.º —que define la seguridad humana, la paz total, la política de paz como política de Estado y la tipología dual entre grupos armados organizados al margen de la ley (Gaoml) y estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (Eaocai)— rige de manera permanente desde el 4 de noviembre de 2022. En cambio, los instrumentos operativos de la ley, contenidos en los artículos 3.º a 9.º y 15, tienen vigencia cuatrienal y caducan el 4 de noviembre de 2026, salvo que el Congreso los prorrogue. La definición sobrevive; la maquinaria que la desarrolla, no.

De esa dualidad surgen dos preguntas de fondo. ¿Es compatible la vigencia permanente de un catálogo de definiciones con la caducidad de los preceptos que lo materializan? Y, más exigente: ¿puede una norma puramente conceptual producir efectos jurídicos vinculantes en ausencia de los preceptos sustantivos que la concretan? No son cuestiones de seminario. Tienen fecha de vencimiento y tienen territorio, porque el derecho administrativo de la paz desplegado por el Gobierno entre julio de 2024 y diciembre de 2025 ofrece un material empírico excepcional para responderlas. Un laboratorio jurídico en tiempo real. Las Zonas de Ubicación Temporal (ZUT) —áreas rurales delimitadas donde se concentran, de forma voluntaria y gradual, miembros de grupos armados para transitar al Estado de derecho— funcionan como un laboratorio donde puede observarse qué papel cumple realmente el artículo 2.º. El recorrido normativo es revelador, y en él la calificación de cada actor decide el régimen aplicable. La Resolución 257, del 8 de julio de 2024, abrió el espacio de conversación sociojurídico con el Ejército Gaitanista de Colombia (EGC), calificándolo inicialmente como Eaocai —es decir, por la vía del sometimiento a la justicia, no de la negociación política—. La Resolución 369, del 13 de septiembre de 2024, instaló la mesa con los comuneros del Sur, escindidos del Eln, pero los calificó como Gaoml, habilitando un verdadero acuerdo de paz: en abril de 2025 el grupo se convirtió en el primer actor en entregar material de guerra bajo la Ley 2272, y su ZUT, en el Resguardo Indígena Gran Mallama (Nariño), fue la primera del país con consulta previa étnica. En 2025 el ritmo se aceleró. La Resolución Ejecutiva 161, del 23 de mayo de 2025, creó la primera ZUT del país en zona rural de Tibú (Norte de Santander) para el Frente 33 de las disidencias —un Gaoml—, con duración inicial de siete meses y un plazo de 45 días para el traslado que venció, sin avances materiales, el 7 de julio de 2025, en medio del escalamiento del conflicto en el Catatumbo. La Resolución 294, del 5 de septiembre de 2025, reconoció al Ejército Gaitanista de Colombia como Grupo Armado Organizado (GAO) en los términos de la Ley 1908 de 2018 y del Derecho Internacional Humanitario, sujetándolo al Protocolo II de Ginebra: un giro que ilustra la plasticidad con que el Ejecutivo ha manejado la tipología del artículo 2.º, recalificando al mismo actor para construir protocolos o compromisos de seguridad jurídica del proceso de paz. El acto más relevante —y el más controvertido— es la Resolución 471, del 22 de diciembre de 2025 (acordado en Doha, Qatar, el 5 de diciembre de 2026), que estableció tres ZUT para el EGC en Nuevo Belén de Bajirá y Unguía (Chocó) y Tierralta (Córdoba), con funcionamiento previsto a partir del 1.º de marzo de 2026 y vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026. Un día después, la Resolución 474, del 23 de diciembre de 2025, prorrogó por siete meses el alistamiento de la ZUT del Frente 33. La coincidencia no es casual: el Gobierno cerró el año blindando, con dos actos consecutivos, los compromisos firmados en Doha el 5 de diciembre de 2025. Conviene fijar las tres fechas que forman el nudo del asunto: el fin del mandato presidencial (7 de agosto de 2026), la caducidad de los artículos operativos de la ley (4 de noviembre de 2026) y el vencimiento de las ZUT del EGC (31 de diciembre de 2026). El Gobierno proyectó un dispositivo jurídico hacia un horizonte que excede tanto su propio mandato como la vigencia de la base legal específica que lo sostiene. El artículo 2.º como fundamento, no como adorno El examen de los considerandos de estas resoluciones muestra que el artículo 2.º no aparece como ornamento retórico, sino como fundamento normativo sustantivo. Tres de sus cláusulas se invocan con insistencia. La elevación de la paz a política de Estado es la que permite, dogmáticamente, fijar plazos que superan el mandato presidencial: si fuera política de gobierno, comprometer al Ejecutivo entrante sería problemático. Los enfoques transversales —diferencial, étnico, de género, territorial— operan como criterios materiales y no como buenas intenciones, según evidencia la consulta previa de Mallama. Y la tipología dual funciona como condición de aplicación de toda la arquitectura procedimental: sin la clasificación previa del actor, ninguno de los actos posteriores sería posible. De ahí que el artículo 2.º haya operado con una doble fuerza: como norma habilitante, que provee los conceptos sin los cuales la actividad administrativa no podría desplegarse, y como norma con eficacia directiva propia, capaz de fundamentar decisiones que afectan la libertad personal, la operación de la fuerza pública y la organización del territorio. Esto inscribe el caso en un debate clásico de teoría del derecho. La concepción declarativista, de raíz kelseniana, vería en una definición una norma incompleta, sin consecuencia jurídica autónoma. Pero el constitucionalismo contemporáneo —Alexy, Dworkin— admite que una cláusula que define la paz como política de Estado vinculante para todas las autoridades funciona como un mandato de optimización con fuerza propia. La práctica de las ZUT se inclina hacia esta segunda lectura. Los límites: reserva de ley y control judicial Sería un error leer lo anterior como un aval irrestricto. El propio caso marca las fronteras, y la objetividad obliga a subrayarlas. El primer límite es la reserva de ley fijada por la Sentencia C-525 de 2023, que declaró inexequible la expresión «a juicio del Gobierno Nacional» del artículo 5.º y reservó al Congreso la definición de los términos materiales del sometimiento de las Eaocai. El artículo 2.º puede fundamentar decisiones organizativas, procedimentales y temporales; no puede suplantar al legislador en la fijación de penas, beneficios o condiciones de elegibilidad. Esa es, precisamente, la tesis de la demanda de nulidad que Mauricio Pava Lugo —exabogado del propio presidente— y la Fundación DILO Colombia interpusieron ante el Consejo de Estado contra la Resolución 471: al cierre de esta columna el tribunal no había decretado la suspensión provisional, de modo que el acto sigue vigente, a la espera de decisión. El segundo límite es el control judicial, que se ha mostrado activo. La Sección Primera del Consejo de Estado suspendió provisionalmente, el 20 de mayo de 2026, la Resolución 72 de 2026 de la Fiscalía, que había levantado órdenes de captura contra siete líderes de estructuras de Medellín y el Valle de Aburrá en el marco de la Paz Urbana, a instancias de la Gobernación de Antioquia. La rama judicial conserva, pues, competencia para revisar incluso los actos derivados de la política de paz. El escenario inédito de noviembre Queda el problema que el calendario vuelve ineludible. Si el Congreso que se posesiona el 20 de julio de 2026 no prorroga los artículos 3.º a 9.º y 15, entre el 4 de noviembre y el 31 de diciembre de 2026 las ZUT subsistirán —mientras no sean anuladas— pero su fundamento legal específico habrá caducado, y quedarán sostenidas únicamente por el fundamento conceptual del artículo 2.º. Es un experimento jurídico en estado puro: una actividad administrativa de la paz cuyo soporte sustantivo se extinguió, pero cuyo soporte conceptual permanece. Caben dos lecturas opuestas. Una sostiene que el artículo 2.º podría operar como fundamento residual que preserva la juridicidad de los actos preexistentes mientras se tramita una nueva ley —una suerte de blindaje—. La otra, que sin los preceptos sustantivos esa definición se reduce a criterio hermenéutico, incapaz de irradiar efectos vinculantes por sí sola. La respuesta no la dará la doctrina, sino la concurrencia de tres variables: lo que resuelva el Consejo de Estado sobre la Resolución 471, la composición del nuevo Congreso y su disposición a prorrogar, y la orientación del gobierno que se posesione el 7 de agosto de 2026. Cualquiera sea el desenlace, el caso deja una lección que excede a Colombia: las definiciones legales no son inocuas. Cuando elevan una política a la condición de política de Estado, configuran la realidad jurídica que dicen solo describir. Pero confiar la continuidad de esa política a la permanencia de un artículo conceptual, mientras se deja vencer su andamiaje operativo, es edificar sobre un cimiento que el propio legislador previó como provisional. La Paz Total necesita menos teleología permanente y más previsión legislativa. El reloj de noviembre de 2026 ya corre.